Kuntien hallinto ja päätöksentekomenettelyt ovat muuttuneet merkittävästi viimeisten vuosikymmenten aikana. Sain seurata tätä kehitystä läheltä yli neljänkymmenen vuoden ajan kunnallisissa luottamustehtävissä sekä myöhemmin maakunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon hallinnossa. Nyt kasasin keskeisiä ajatuksia tänne muistiin.

Yksi merkittävistä muutoksista on ollut siirtyminen usean esittelijän järjestelmästä pääosin yhden esittelijän malliin. Samalla luottamushenkilöiden ja johtavien viranhaltijoiden välinen yhteistyö on saanut uusia muotoja.

Hallinnon uudistuminen alkoi jo 1990-luvulla

Kuntien hallinnossa oli aikaisemmin lukuisia erillisiä lautakuntia ja hallintokuntia. Esimerkiksi liikunta-, nuoriso- ja kirjastotoimella saattoi olla omat lautakuntansa ja vastuulliset viranhaltijansa.

Vuoden 1995 kuntalakiuudistus lisäsi kuntien mahdollisuuksia järjestää hallintonsa omien tarpeidensa mukaisesti. Monissa kunnissa erillisiä lautakuntia yhdistettiin suuremmiksi kokonaisuuksiksi.

Samalla yleistyi käytäntö, jossa toimielimellä oli yksi varsinainen esittelijä. Muut toimialojen vastuuhenkilöt osallistuivat asioiden valmisteluun ja tarvittaessa kokouksiin asiantuntijoina.

Muutos selkeytti johtamisjärjestelmää. Esittelijän vastuu päätösehdotuksista tuli aikaisempaa selvemmäksi, vaikka valmisteluun osallistui edelleen useita viranhaltijoita.

Vuoden 2015 kuntalaki vahvisti hallintosäännön merkitystä

Vuonna 2015 hyväksytty kuntalaki toi seuraavan merkittävän uudistuksen. Kunnan hallintoa ja päätöksentekoa koskevat määräykset koottiin aikaisempaa yhtenäisemmin hallintosääntöön. Uudistus tuli keskeisiltä osiltaan sovellettavaksi kesäkuussa 2017 alkaneella valtuustokaudella.

Hallintosäännössä määrätään muun muassa toimielinten tehtävistä, toimivallan jaosta, kokousmenettelyistä sekä asioiden esittelystä.

Kuntalaki tai hallintolaki eivät kuitenkaan määrää, että toimielimellä saisi olla vain yksi esittelijä. Kunnat voivat itse päättää esittelyjärjestelmästään hallintosäännössä.

Käytännössä yhden esittelijän järjestelmästä on tullut yleinen toimintatapa. Kunnanhallituksessa esittelijänä toimii tavallisesti kunnanjohtaja ja lautakunnissa asianomaisen toimialan johtaja. Myös kuntayhtymissä ja hyvinvointialueilla on omaksuttu vastaavia hallinnollisia ratkaisuja.

Kuka osallistuu päätöksentekoon?

Toimielinten kokouksissa on erotettava toisistaan varsinainen päätöksenteko, asioiden esittely ja asiantuntijoiden kuuleminen. Kunnanhallituksen kokouksessa voivat olla läsnä hallituksen jäsenten lisäksi hallintosäännössä määrätyt henkilöt, esittelijä ja pöytäkirjanpitäjä sekä muut läsnäoloon oikeutetut.

Asiantuntijoita voidaan kutsua kokoukseen antamaan päätöksenteon kannalta tarpeellisia tietoja.

Tavanomainen ja mielestäni perusteltu menettely on, että asiantuntija poistuu asian käsittelyn jälkeen ennen varsinaista päätöksentekoa, ellei hänen läsnäololleen ole erikseen perustetta. Läsnäolo-oikeus määräytyy hallintosäännön ja toimielimen tekemien ratkaisujen perusteella.

Menettelyllä on myös periaatteellista merkitystä.

Viranhaltijoiden tehtävänä on valmistella asiat huolellisesti, esitellä ne ja antaa päätöksentekijöille riittävät tiedot. Luottamushenkilöiden tehtävänä puolestaan on arvioida esityksiä ja tehdä päätökset heille kuuluvan toimivallan puitteissa. - Näiden roolien tulee pysyä selkeinä.

Luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden yhteistyö tiivistyi

Hallinnon uudistusten myötä myös poliittisen johdon ja johtavien viranhaltijoiden yhteistyö on kehittynyt. Kunnanhallitusten puheenjohtajien ja kunnanjohtajien väliset niin sanotut listapalaverit ovat tästä hyvä esimerkki. Niissä käydään läpi tulevien kokousten asioita, niiden valmistelutilannetta ja päätöksentekoon liittyviä kysymyksiä.

Erityisesti maakunnallisessa päätöksenteossa on ollut ainakin Pohjois-Karjalassa käytäntöjä, joissa myös valtuuston puheenjohtajisto osallistuu hallituksen kokouksia edeltäviin keskusteluihin. Olen pitänyt tällaista yhteistyötä hyödyllisenä.

Laajoissa organisaatioissa päätöksentekoon liittyy usein monimutkaisia taloudellisia, juridisia ja toiminnallisia kysymyksiä. Mitä paremmin poliittinen johto tuntee valmisteltavat asiat, sitä paremmat edellytykset sillä on arvioida niiden vaikutuksia.

Samalla on kuitenkin muistettava, että listapalaverit eivät ole varsinaisia päätöksentekoelimiä. Niissä ei voida korvata toimielimille kuuluvaa päätöksentekoa eikä sivuuttaa asianmukaista valmistelua.

Päätöksenteon vastuiden on oltava selkeitä

Kunnallishallinnon kehityksessä on tavoiteltu tehokkuutta, selkeämpää johtamista ja sujuvampaa päätöksentekoa.

Yhden esittelijän järjestelmä on ollut osa tätä kehitystä.

Sillä on kuitenkin myös toinen puoli. Kun esittelyvastuu keskittyy yhdelle johtavalle viranhaltijalle, korostuvat hänen osaamisensa, johtamiskykynsä ja vastuunsa koko organisaation toiminnasta.

Vastaavasti toimielimen jäsenten on voitava luottaa siihen, että valmistelu on ollut riittävän perusteellista ja että päätöksenteon kannalta olennaiset vaihtoehdot ja vaikutukset on tuotu avoimesti esille.

Pitkän kokemukseni perusteella pidän tärkeänä, että viranhaltijavalmistelun ja poliittisen päätöksenteon välinen työnjako on selkeä. Olin vuosikymmeniä Keskustan puoluevaltuutettuna ja toimin myös vuosituhannen alkupuolella puoluehallituksessa. Siellä lakien valmistelua seurattiin läheltä. Jotenkin juuri Keskustalle suurena kuntapuolueena nämä asiat olivat tärkeitä. 

Hyvä yhteistyö ei tarkoita sitä, että roolit sekoittuvat. Päinvastoin. Toimiva yhteistyö perustuu siihen, että jokainen tuntee tehtävänsä ja vastuunsa.

Kuntien ja hyvinvointialueiden päätöksenteossa käsitellään nykyisin entistä suurempia taloudellisia ja toiminnallisia kokonaisuuksia. Samalla päätöksentekoon kohdistuvat paineet ovat kasvaneet.

Siksi hallintosääntö ei ole vain hallinnollinen asiakirja. Se on keskeinen osa hyvää hallintoa ja vastuullista päätöksentekoa.

Lopulta kysymys on luottamuksesta. Luottamushenkilöiden on voitava luottaa valmistelun laatuun, viranhaltijoiden päätöksenteon asianmukaisuuteen ja kuntalaisten siihen, että yhteisiä asioita hoidetaan avoimesti ja vastuullisesti.

Näiden periaatteiden merkitys ei ole vuosikymmenten aikana vähentynyt. Pikemminkin päinvastoin.